因为官僚数量不足，不能精准化管理，只能粗放管理。
在中央，皇帝说了算。
在地方，世家说了算。
经过协商，世家包税，将某个定额的税收，还有兵役，徭役等完成了。地方上世家就是为所欲为，中央就是不管了。
当然，想要皇权下乡，想要从粗放化管理，向精准化管理，就要增加官员数量。
可增加官员数量，就要增加财政开支。
可是庞大的财政开支，政府吃不消，只能是这样了。
况且，山东发发生一个事件，可能三个月后，才传到长安。若是遇到下雨天，遇到盗贼，半年传到长安，也是正常的。
落后的交通，落后的信息传递，注定了中央必须要将全力，让渡给世家，让世家负责治理地方，负责收税，征兵等等。
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